Révision générale des politiques publiques 2009

Synthèse d’Aurélie Cécile de BAbalex


À l’occasion de la journée d’ateliers pour les professionnels qui s’est tenue le 11 juin pendant Festisol, Aurélie Cécile, juriste au sein de Aurélie Cécile de l’association BAbalex et Georges Gontcharoff, administrateur de l’Adels et de l’Unadel, ont présenté une synthèse des réformes institutionnelles en cours depuis deux ans.

Nous publions ici la synthèse d’Aurélie Cécile sur la révision générale de politiques publiques.
Nous conseillons également la lecture de la synthèse de Georges Gontcharoff sur la réforme des collectivités territoriales.

Plan de l’intervention

  • Historique
  • Qu’est-ce que la RGPP ?
  • Pourquoi la RGPP ? Le contexte
  • État de l’avancement de la RGPP
  • Les intentions du Gouvernement au travers de la RGPP
  • Les conséquences de la RGPP pour
    • les fonctionnaires
    • les usagers
    • les acteurs de la société civile
    • les collectivités

Historique

La volonté des Gouvernements d’organiser et gérer les politiques publiques ne date pas de 2007. C’est un processus constant dans l’histoire de l’administration française. Sans remonter jusque la loi du 28 pluviôse an VIII qui institue les préfets on constate plus proche de nous :

  • la loi de décentralisation du 2 mars 1982 du Ministre de l’intérieur Gaston Defferre qui a instauré la réorganisation des relations entre l’État et les collectivités locales,
  • en 1998 le premier ministre Lionel JOSPIN lance le programme pluriannuel de modernisation des ministères,
  • le 1er août 2001, la loi organique relative aux lois de finances instaure une présentation du budget de l’État par missions,
  • la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, engagée par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, sur l’organisation décentralisée de la République étend les responsabilités des collectivités, renforce leur autonomie financière et élargit la démocratie locale.

Enfin le 20 juin 2007, le Premier ministre présente la RGPP au Conseil des Ministres.

Qu’est-ce que la RGPP ? Pourquoi la RGPP ? Le contexte

Lancée officiellement par le Président de la République le 10 juillet 2007, la RGPP est le résultat de travaux de réflexion menés par 26 équipes d’audits mixtes, issus à la fois du public et du privé.

La RGPP a plusieurs sources d’inspirations :

Elle s’inscrit dans la lignée des recommandations du rapport Pébereau [1] du 14 décembre 2005 sur l’évolution de la dette publique de la France qui avait mis en exergue « l’importance de l’enclenchement d’une dynamique de désendettement et l’amélioration de l’appareil administratif ».

Il s’inspire aussi de la Revue des programmes : la « RGPP canadienne » qui s’est mise en place entre 1994 et 1998 sous la direction de Jean Chrétien du Parti Libéral. Les dépenses publiques ont été réduites de 17 milliards de dollars canadiens, et le nombre de fonctionnaires de 15% soit 60 000.

La RGPP s’inscrit aussi dans un contexte de récession économique qui touche les pays industrialisés [2].

La RGPP est donc, destinée à mettre en route les réformes permettant de réduire les dépenses de l’État tout en améliorant l’efficacité des politiques publiques. Pour reprendre l’expression du Premier Ministre il s’agit de « faire mieux avec moins ». Les mesures issues de ce processus de réforme devraient se traduire par 7,7 milliards d’euros d’économies d’ici 2011.

Les réformes programmées s’organisent autour de 6 axes. Pour les besoins de la présentations que j’ai synthétisé en 3 axes :

  • la réorganisation de l’administration centrale et déconcentrée
  • la simplification de la gestion des administrations
  • l’allègement des procédures administratives.

Parallèlement, il est prévu le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite dans la fonction publique de l’État.

État de l’avancement de la RGPP

Pour suivre l’avancement de la RGPP, deux instances ont été crées : le Comité de suivi et le Conseil de modernisation des politiques publiques.

Il y a eu jusqu’à présent 3 réunions du Conseil de modernisation des politiques publiques entre 2007 et 2008. De ces 3 réunions sont ressorties 374 décisions qui doivent être mise en œuvre entre 2009 et 2011.

Depuis septembre 2009 nous nous trouvons dans la deuxième phase de la RGPP. Selon Éric Woerth le Ministre du budget de l’époque, il s’agit de la « deuxième vague d’économies » qui devrait concerner à nouveau les ministères, mais aussi toucher les "opérateurs de l’État" [3] et les collectivités territoriales.

Les intentions du Gouvernement au travers de la RGPP

Il faut savoir que cette réforme a été décidée sans consultation des acteurs de la société civile. En revanche des cabinets d’audit privé ont été consultés et Michel Péberau, administrateur dans le CA de la BNP Paribas[|[Il est un membre permanent du Comité de suivi de la RGPP]] (qui a d’ailleurs achevé sa privatisation en 1993) a travaillé sur un rapport sur l’évolution de la dette publique. A cela s’ajoute que le modèle de Revue des programmes du Canada est souvent cité en exemple.
Or, on constate que cette « RGPP canadienne » n’a pas que des qualités : depuis 1997, l’État fédéral et les collectivités ont mis en place un premier programme de réembauche (3 à 4% de réembauche par an pendant 12 ans), et si le budget fédéral est à l’équilibre, les provinces ont, elles, dû augmenter leurs dépenses à un rythme deux fois supérieur à celui de l’État.

Parallèlement, on constate une privatisation plus ou moins insidieuse des services publics : à La Poste ou à la SNCF par exemple : le transfert d’activité vers le privé est réalisé par morcellement (filialisation et délégation au privé) suivant les types de missions [4]. Au Pôle Emploi, le suivi de 320 000 demandeurs d’emploi a été délégué à des cabinets de recrutement (Sodie : cabinet de placement des chômeurs) ou à des agences d’intérim (Manpower).

Par ailleurs, on note la suppression de service public qualifié de « non rentable ». Dans cette catégorie on trouve les maternités des hôpitaux publics, considérées comme trop onéreuses à moins de trois cents accouchements par an, ou encore la nouvelle carte militaire qui va entrainer la suppression de 83 sites ou unités militaires dès 2009 et qui devrait aboutir à 2 milliard d’euro d’économie, la carte judiciaire n’est pas en reste puisqu’elle prévoit de supprimer 288 tribunaux d’instance (TI) sur 473, 23 tribunaux de grande instance (TGI), sur un total de 181, sont appelés à disparaître, 63 conseils de prud’hommes, ainsi que 55 tribunaux de commerce, le seront aussi.

Tout cela, marque la volonté de l’État de se désengager de ses missions de services publics. Le service public s’éloigne à grand pas des usagers et on s’achemine progressivement vers la libéralisation de l’État providence : un État dans lequel seul la rentabilité des services compte au détriment de l’intérêt général. Une libéralisation qui n’est pas sans conséquences sur les différents membres de la société française.

Copyright : Vincent Lucas
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Les conséquences de la RGPP pour les fonctionnaires

On a beaucoup entendu parlé du non renouvellement d’un départ à la retraite sur deux. Dans la fonction publique de l’État (sur un total de 2,5 millions de fonctionnaires) : plus de 11 000 postes ont été supprimés en 2007, près de 23 000 en 2008. 33 à 35 000 suppressions sont prévues pour 2010.

Depuis le 1er janvier 2010, 51 universités françaises sont autonomes (sur 83) et on a constaté que 93 000 emplois d’enseignants de l’enseignement supérieur et de la recherche ont disparu du budget de l’État.

La fusion de l’ANPE et de l’ASSEDIC a donné naissance au Pôle Emploi : son personnel subit un stress important en raison des difficiles conditions de travail et du manque de moyens.

Dans la police comme dans la justice, la RGPP conduit à une réductions de moyens et d’effectifs.

En général pour les fonctionnaires et agents publics de l’État de tous ministères et établissements sous tutelle on peut parler d’une perte de sens, l’individualisation à outrance, les attaques contre leurs droits statutaires, les suppressions de services et de postes, les mobilités forcées, les fusions et les délocalisations, la dégradation des conditions de travail, le mépris d’un management brutal et sans aucune considération etc ont conduit à de nombreux drames (arrêts maladie, dépressions, suicides : exemple : tentative de suicide de la directrice de la PJJ).

Les conséquences de la RGPP pour les usagers

Dans l’éducation nationale pour les familles, les enfants et les étudiants : la disparition de la carte scolaire génère de nouvelles inégalités et s’inscrit contre la mixité sociale au sein de l’Éducation nationale. On constate la fermeture de classes et parfois d’établissements résultat de la suppression de 3 000 postes d’enseignants et d’enseignants spécialisés.

Pour les locataires HLM, la RGPP a mis en place un abaissement de 10 % du plafond de ressources pour avoir accès à un HLM.

Le Pôle emploi ne crée pas que des problèmes à son personnel pour les demandeurs d’emploi, les missions d’aide, d’accompagnement et de conseil à l’emploi se sont dégradées. On constate des retards dans le traitement des dossiers, un allongement des délais entre le licenciement et le premier entretien à Pôle Emploi, des radiations arbitraires de chômeurs.

En matière de santé, les établissements sont désormais engagés dans une démarche commerciale laquelle leur impose de gérer les patients selon « leurs caractères rentables » [5], de diminuer le temps d’hospitalisation, de faire payer de plus en plus d’actes directement par le « client », à savoir le malade.

Dans le domaine de la culture, les établissements culturels doivent se tourner de plus en plus vers la recherche de ressources propres, ce qui conduit à des augmentations des tarifs (pour les citoyens), à une marchandisation de la culture et à une marginalisation des missions de service public (accueil qualitatif des handicapés, des publics socialement défavorisés…). L’accès à la culture est de plus en plus réservé aux plus riches.

Les conséquences de la RGPP pour les acteurs de la société civile

Pour les organismes d’accession sociale à la propriété, pour les associations, pour les collectivités territoriales, l’éclatement des missions et l’absence de compétences spécialisées des services départementaux de l’État rendent plus complexes le développement de logements sociaux, l’attribution de subventions et l’accès au logement des plus démunis.
Les acteurs de la société civile rencontrent le même problème que les usagers en matière de lisibilité des services déconcentrés de l’État.
Pour les acteurs du secteur de la jeunesse et des sports, la priorité est donnée aux sports de haut niveau. La vie associative, l’éducation populaire, ou le sport pour tous ne disposera plus de crédit de l’État déconcentré.
Cette perte des crédits étatiques touche tout le tiers secteur. En effet, bien que l’État accorde plus de compétences aux collectivités, il ne lui accorde pas pour autant plus de moyen financier.

Les conséquences de la RGPP pour les collectivités

La RGPP touche aussi les collectivités territoriales. On peut considérer que la loi de réforme des collectivités territoriales est une déclinaison au niveau territorial de la RGPP. Cette réforme se décompose en plusieurs projet de loi : deux d’entre eux ont déjà été voté la loi relative à la réforme des collectivités territoriales elle-même (adoptée mardi 6 juin 2010) et la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux (adoptée en février 2010). Reste à être voté le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, le projet de loi organique relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale. Les tenants et aboutissants de la réforme seront abordés par Georges Gontcharoff.

L’état va moins intervenir auprès des collectivités tout en leur donnant plus de compétence. En d’autre terme les collectivités vont hérités de nouvelles compétences autrefois appartenant à l’État, sans pour autant que les financements suivent. Ajouté à cela qu’un départ à la retraite sur deux ne sera pas renouvelé les collectivités locales risquent de rencontrer des difficultés de fonctionnement.

Avec la restructuration de l’ingénierie publique , [6] de l’État (ex-DDE et ex-DDAF notamment), les collectivités territoriales sont privées d’aides, de conseils, d’assistance technique et de solidarité pour leurs projets d’aménagements locaux.

Les collectivités territoriales se tournent vers des sociétés privées, en sachant très bien que les abus de position dominante en savoir-faire techniques déjà rencontrés et dénoncés sur l’alimentation en eau potable, l’assainissement, l’éclairage public, l’énergie et la collecte et le traitement des déchets, par exemple, se généraliseront à tous leurs nouveaux domaines de compétences. La fiscalité locale a poursuivi son ascension, augmentant ainsi les inégalités entre les collectivités et sur le territoire et grevant encore un peu plus le pouvoir d’achat des citoyens.

La fermeture de bases de défense nationale et de nombreuses implantations militaires ont considérablement affaibli économiquement des communes et des zones rurales avec un impact considérable sur l’emploi (faillite de PME, fermetures de commerces, aggravation du chômage dans les secteurs concernés).

Les collectivités sont confrontés aussi à la suppression de la taxe professionnelle qui jusqu’à présent était une ressource essentielle pour l’ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale. Certes la TP est compensée pat la contribution économique territoriale (CET). Mais alors que les collectivités votaient elles-mêmes le taux de la taxe, c’est au niveau national que sera fixé le taux, l’État leur ré-allouera une partie du prélèvement sur la valeur ajoutée.

Conclusion :

La RGPP n’est donc pas n’importe quelle réforme. L’ampleur de son champ d’intervention aurait nécessité une consultation publique. Cependant c’est une approche libérale qui a été privilégiée. C’est pour cela qu’il est important pour les acteurs et les élus de se concerter afin de ne pas aboutir à instrumentalisation de la société civile par le pouvoir politique.

Aurélie Cécile

[1] Président du Conseil d’administration de BNP Paribas

[2] Récession économique est une diminution plus ou moins prolongée de l’activité économique

[3] Par opérateur de l’État il faut comprendre les organismes distincts de l’État qui sont financés par l’État et qui ont en charge une activité de service public : exemple : Météo France, l’Institut géographique national (établissements publics administratifs) ; l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie et le Centre national d’études spatiales (établissements publics industriels et commerciaux), l’Institut national du cancer et les Agences régionales d’hospitalisation (groupements d’intérêt public) et les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (associations)

[4] Mme Hélène Adam, du syndicat SUD-PTT, restitue la mécanique : « L’ouverture à la concurrence se fait d’abord en fonction du poids des objets à distribuer. Le colis est le premier à être ouvert à la concurrence, et FedEx ou DHL pénètrent les marchés domestiques en imprimant leur style purement commercial. La garantie, la vitesse, tout se paye comptant. La Poste crée sa filiale Geopost pour s’aligner et gérer selon les mêmes critères de rentabilité pure. La forme juridique choisie est celle d’une holding dirigée par l’un des directeurs de La Poste [le directeur de la branche colis et logistique]. La holding “chapeaute” plusieurs filiales, dont Chronopost ; dix-neuf mille agents sont employés des filiales de la holding Geopost, tandis que sept mille sont restés à la maison mère dans la branche correspondante. Le deuxième secteur “rentable”, les services financiers, est lui aussi déjà filialisé par l’intermédiaire de la création d’une holding, La Banque postale, qui s’aligne sur les activités de n’importe quelle banque. »
À la SNCF, la restauration ou encore les wagons lits sont des services qui sont privatisés

[5] Ce que résume le professeur Grimaldi pour l’hôpital : « On a créé artificiellement l’idée qu’il existe des patients rentables et non rentables. Qu’est-ce qui est rentable ? Au fond, ce qui est facilement quantifiable, numérisable, vendable. Ce sont les procédures techniques, de gravité moyenne, programmables, chez des gens qui n’ont pas de problèmes psychologiques et sociaux. La cataracte simple, faite en série. Et qu’est-ce ce qui n’est pas rentable ? Tout ce qui est dans la complexité : la pathologie chronique, le sujet âgé, les facteurs psychologiques et sociaux. (...) On a simplement oublié que l’hôpital soignait les pauvres et les cas graves... »

[6] Le terme ingénierie publique désigne les prestations effectuées par l’État pour les collectivités locales notamment dans les domaines suivants : voirie, ouvrages d’art, environnement, eau potable, assainissement, éclairage public, aménagement, constructions publiques… Ces prestations peuvent prendre la forme de prestations de maîtrise d’œuvre (de la conception et du suivi des travaux jusqu’à leur achèvement), de conseil et d’assistance à maîtrise d’ouvrage (diagnostic, conseil, études préalables et études de faisabilité, conduites d’opération pour la réalisation d’équipements techniques, appui au montage financier d’une opération…). Les directions départementales de l’équipement (DDE), services déconcentrés du Ministère de l’équipement, effectuent fréquemment des missions d’ingénierie publique. L’ingénierie publique a fait en 1997 l’objet d’un plan de modernisation afin de lui donner un cadre technique, juridique et déontologique et de la préparer à la mise en concurrence dans le cadre des directives européennes.

Mis à jour : dimanche 5 janvier 2014
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